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美智库参与公共决策的历史演进
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信息来源:中国社会科学报  2017-08-31

  在各国智库中,美国智库以强大的专家队伍和精湛的专业优势为政府内政外交提供政策理念,为各届政府输送决策人才,引导公众对公共问题的理解,成为美国提升公共政策效力的一大法宝,而其参与公共政策的形式则在历史上经历了较大的变化。

  联邦政府初期:顾问委员会

  美国最早的类似于智囊团的组织是总统层面的顾问委员会,但还并不是现代意义上的智库。由于建国初期面临众多问题,总统不太可能掌握众多科学事务的细节,碰到难以解决的问题时会倾向于征求私人意见来处理公共事务;当国家政府的权威面临巨大挑战的时候,总统感到有必要通过一定的方式使他的行为合法化,这包括了对问题进行研究,征求无偏见的公民的意见,以及基于呈报给他的事实而采取行动,等等。早期的顾问基于总统的授权为总统某些行动提供建议,直接对总统负责,辅助总统进行某些决策。总统层面的顾问委员会由总统任命,为总统服务,一般职责是为总统分析某一事件的原因,并提出解决方案,总统则根据实际需要决定是否听取顾问委员会的意见,进而采取行动。例如,1794年华盛顿总统任命的分析“威士忌酒反抗”运动的委员会是美国历史上第一个外部顾问委员会。由于美国总统的权力大,顾问委员会的建议和意见若得到领导者采纳,则能有较大影响力。在建国初期整个美国的政治文化基础的构建中,顾问委员会的最大的作用不是其意见的实用性,而是其作为一种科学权威和专家权威在美国政治合法性中的作用。从那以后,美国政治的合法性基础在很大程度上依赖于诉诸科学权威。

  19世纪中后期到20世纪初:顾问

  随着联邦政府规模逐渐扩大,正式官僚体制与外部顾问的关系变得日益复杂,尤其是在政策制定中更具技术性的方面,专业化知识越来越紧密地融入到政府的工作之中。在这一时期,国会、政府也都倾向于向顾问和专家征求意见。顾问作为一个团体得到发展,影响着公共政策。1863年,美国国会通过专门法令建立国家科学院作为国会和政府的集体顾问,参与社会发展重要决策。1865年建立了美国社会科学协会,1885年建立了美国经济学协会,1903年建立了美国政治科学协会,1905年建立了美国社会学协会。这些机构、组织不仅是专家的联合,其主要目的是与政治人物互动,专注于发挥专家意见在政府重要决策中的作用。在民主政治发展的大背景下,该时期美国智库的发展,是专家参与解决实际问题这一逻辑的进一步拓展,这也是为什么智库在美国迅速发展的重要原因。这一时期也是美国历史上的“政党分赃”时期,在“政党分赃制”大背景下的顾问,其党政色彩也相对较重;顾问和专家也讲究政治忠诚,其对总统和执政党的建议也是单纯政治性的,对党政利益的考虑大于对国家整体利益的考虑,这些人随选举共进退,行为趋于短期化。

  两次世界大战时期:政策研究型智库

  美国国内现代意义上的第一批智库出现在20世纪初,此时美国处于历史上的“进步主义时代”,是飞速发展和变革的时期,也是社会问题比较突出的时期。美国在内政外交上都碰到一系列问题,非常需要一些独立的机构来提供没有偏见、能够解决一系列现实社会经济问题的政策建议,来致力于公共利益,解决政策问题。于是早期智库应运而生,专门为两党、政府出谋划策的知识专业生产学者也应运而生。1910年,知名的工业家安德鲁·卡内基建立了卡内基国际和平基金会;1916年美国第一个私营研究机构——布鲁金斯学会成立;1919年,后来担任了美国总统的胡佛建立了胡佛战争、革命与和平研究所;1921年美国对外关系委员会建立;1943年美国企业研究院公共政策研究所成立,后来成为美国企业研究院。这些智库虽然成立的背景不同,但资金都主要来源于基金会、企业和个人,其目标都是为美国发展献计献策。这一时期的智库追求研究的客观、独立,不直接参与政治,而是通过出版书籍、研究报告等间接影响政策,因此这一阶段的智库又被称作“政策研究型智库”。它们的目的是使政府这个“公共的合资企业”更加高效,更具有专业水准。这一时期成立的智库大都从事长期性的政策研究,致力于把科学知识运用于研究和解决广泛的公共政策问题,通过提供一些高质量的学术论文和报告,通过著作出版、刊物发表等方式将研究成果告知决策者,为政治人物提供建议,分析外交事务的发展进程,预测社会当下面临的紧急挑战和各种可能的发展趋势,通过研究成果告知决策者和民众政策选择潜在的后果,让决策者进行取舍。

  20世纪40—60年代:政府合同型智库 

  二战后,在美国塑造新一轮全球化的过程中,有许多二战遗留问题和冷战问题需要解决,美国政府开始重视由工程师、物理学家、生物学家及社会学家相结合产生的综合研究成果,因而迅速出现大批与政府签订研究合同的智库。这一时期很多智库是美国战时战略研究机构保留下来的,由美国政府进行资助,如1948年建立的兰德公司就是在安全领域研究和保护美国利益的公司,还有1961年成立的哈德逊研究所以及1968年成立的美国城市研究所。这些智库多依靠承接政府研究合同以获得资金来维持机构的运转,因此这一阶段的智库又称作“政府合同型智库”。由于二战之后美国政策制定者需要利用智库客观、无偏私的专长和见解,提出一整套比较持久、完善的国家安全和军事战略,智库也就成为了重要的思想输出平台。这些智库的研究经费主要来自于政府,其研究成果也特别受到政府的重视,其中最典型的就是兰德公司。虽然是独立的智库,但兰德公司在很长一段时间内基本上还是为美国空军服务。受到兰德公司成功的激励,其他一些智库也开始为政府承包研究项目。这类智库对研究者的学术水准要求很高,主要采取直接向政府机构提交研究报告和年度报告的形式,很少向一般大众公布研究结果。

  20世纪70—80年代:政府特约型智库 

  这一时期是美国政治、经济、文化的转折期,越战、水门事件、日本和欧盟经济的崛起、第三世界的民族解放运动、美苏争霸等一系列因素促成了智库的极大繁荣,现在美国2/3的智库是1970年代以后建立的,一半以上是1980年代建立的。智库的概念也逐渐拓展,涉及所有对公共政策进行研究、分析和建议的组织,包括公共组织、大学研究机构和研究中心等都被称为智库。1969年通过的税务改革法案限制了私人基金会的政治活动,研究机构从国防部获得资助的数量开始减少,种种情况都导致智库获得资助来源的多样性减少,促使所有智库成为更加面向营销的美国政治参与者。其中,主要代表有1962年海军上将伯克和阿布希尔资助成立的美国国际战略研究中心,1973年创立的保守主义的传统基金会,1977年建立的卡托研究所。这一时期的智库致力于具体问题的解决,其研究结果更多地是通过媒体上讨论或报刊上政策短评和政策建议来呈现的。这个时期是美国保守派智库备受重用的时代,智库对美国政府政策的影响非常显著,保守主义智库对里根经济政策产生了极大的影响。还有一些智库积极参与议会通过的各类法案,美国企业研究所等智库都成立于这一时期,这些智库呈现出一定的意识形态导向和党派色彩,其首要目标是推销政治主张,向政策制定者灌输其思想,从而帮助自己的政党获取政治目标。

  20世纪90年代以来:多样化发展 

  20世纪90年代,有些智库致力于研究前任总统在内政外交政策方面的影响力,被称为遗产继承型智库,如尼克松和平与自由中心、卡特中心等。同时,政治家后援型智库开始出现,一般由具有政治雄心的人物或其支持者组建,专门为美国总统候选人量身定造,提供系统的新观念、新政策、新口号,其中的代表是传统基金会和卡托研究所。这些智库的研究人员会为两党的候选人制定一整套的内外政策,不但为候选人打造形象,而且还打造政策,它们也属于倡导型智库。这一时期美国智库的另一个特点是走向全球化,很多智库都加强了国际交流,设有访问学者项目,以便在全球范围内建立研究和影响网络,如布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会在北京也设有办公室,力图通过本土化的研究,影响中国公众和决策者。这些组织生成了新的智库网络,以帮助制定和评估政策方针,成为联系各个国家、地区乃至全球民间社会团体的纽带。智库也更加注重与民众的联系,通过加强与媒体的联系和公开发表大量出版物来影响公众和决策者。

  (本文系国家社科基金项目“中国特色协商民主过程中的公民有序参与研究”(15KS066)的研究成果)

  (作者单位:湘潭大学文学与新闻学院)