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深圳超大城市治理能力建设专家谈
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信息来源:综合开发研究院  2021-09-26

  深圳作为特大城市,如何推动基层社会治理创新,推进城市治理能力现代化,是新时代深圳面临的重大课题。

  社区作为城市治理最基本的单元,是深圳发展的微观缩影,是深圳经验的集中体现。探究深圳在经济、文化、生态与健康等方面的创新发展模式、发展思路、发展方向对社区的可持续发展具有重要意义,可以为全国基层社区发展提供深圳经验。

  完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化是全面深化改革的总目标,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重要内容和关键举措。

  习近平总书记指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”坚持正确的方向,创新社会治理模式,处理好政府、市场和社会三者的关系,推动基层社会治理创新,推进国家治理体系现代化,改进党的领导方式和执政方式,提升党的执政能力,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

  基层社会治理是国家社会治理体系的基础,是国家治理的重要环节,直接关系到人民获得感、幸福感、安全感的满足问题,它的有效运行构成整个国家和社会治理的坚实基础。

  党的十九大报告强调“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移”,足以见基层社会治理的重要性和紧迫性。

  加强和创新社会治理,重点在基层,关键在基层,难点也在基层。为此,必须把基层社会治理的体制机制创新作为推进国家治理体系现代化的工作着力点,以此解决当前基层社会治理的困境。

  改革开放以来,经过40余年的高速发展,深圳的经济、社会、生态、文化等领域发生了翻天覆地的变化。从“经济特区”到“先行示范区”,中央赋予深圳新的历史使命。

  深圳作为特大城市,如何推动基层社会治理创新,推进城市治理能力现代化,是新时代深圳面临的重大课题。

  社区作为城市治理最基本的单元,是深圳发展的微观缩影,是深圳经验的集中体现。探究深圳在经济、文化、生态与健康等方面的创新发展模式、发展思路、发展方向对社区的可持续发展具有重要意义,可以为全国基层社区发展提供深圳经验。

  近日,中国(深圳)综合开发研究院、哈尔滨工业大学(深圳)经管学院、德国埃尔福特大学德国科学基金课题组和深圳特区报就上述问题开展课题研讨,中国(深圳)综合开发研究院院长樊纲、哈尔滨工业大学(深圳)教授唐杰、德国埃尔福特大学教授何梦笔、哈尔滨工业大学(深圳)教授黄成四位学者,就基层社会治理、社区的创新与发展等重大问题进行了分析,为深圳基层社会治理提供了有益的参考。

  01、创新基层管理的体制机制,充分发挥集体经济组织在社区自治中的作用

  深圳特区报:深圳作为最成功的经济特区,吸引了大量外来人口,一方面,这是深圳这个现代化大都市的魅力所在,但同时也增加了深圳社会治理的难度。从基层治理的角度来看,人口越多,基层治理的难度也越大。那么,作为基层的社区应该如何加强治理,提升深圳超大型城市现代化治理能力?

  樊纲:城市基层治理如何创新?第一就是要创新基层管理的体制机制,将体制外的力量吸收到基层治理中。回顾全球城市发展历史,短期内形成深圳这样一个以外来人口为主的超大型城市,是城市化进程中一种特殊现象。在大量外来人口涌入深圳的背景下,深圳创新了“协管制度”,突破编制的限制,将协管纳入基层管理体制,依靠编制外的力量作为政府管理队伍的补充。当市场规模扩大后,原有的行政管理模式被突破,如何运用体制外的力量来维持政府功能的正常运转,非常值得基层社区继续探索。

  第二,集体经济组织是政府基层管理力量的有益补充,要充分发挥集体经济组织在社区自治中的作用。众多城中村和相对发达的集体经济是深圳城市发展的特有产物,集体经济已经成为促进城市发展,维护社会稳定的重要一环。在基层治理的过程中,要发挥集体经济组织的作用,利用当地宗族关系加强人口和各种社会关系的管理,把原来的村社打造成一个具有自治管理特征的社区。我们要客观地认识到,城中村为深圳的发展作出了巨大贡献,我们要因地制宜,不能一刀切,而是要利用好、管理好城中村,让这种管理机制和模式继续发光发热。

  唐杰:所有的城市都会有二次开发,三次开发,这是一个城市发展的惯例。世界上没有一个城市像深圳这样在如此短的时间内,经历了如此快速的发展。深圳一开始开发基本没有建城区,最早的产业只能凭借“三来一补”。那个年代的居住结构就是工业区加厂区加宿舍区。对于政府而言,基层治理相对简单,大规模的公共服务设施是隔离在工业区之外的。深圳发展的第二阶段,开始发展品牌和自己的高端制造业。在此背景下就需要发展商务住宅。特别是从2010年以后,深圳走向创新发展阶段,而创新发展需要大量的高科技人才。所以原有的城市形态、城市格局就要发生相应变化,职住分离成为一大趋势,城市需要改造,需要再开发,这样一个再开发的过程,实际上形成了城市规划中的不同功能区。

  此外,深圳通过1992年的“统征”和2004年的“统转”,以较为平稳的方式完成了全市范围内土地的国有化。1992年实施原特区内全面城市化,在对原特区内农村集体土地进行统一征用的同时,又将部分土地返还给被征地的原农村集体,允许兴建经营性的商业、服务楼宇;同时保持原村民宅基地不变,使得农民能够分享工业化、城市化的发展成果。到2004年宝安、龙岗全面城市化时,实施土地国有化统转,也按照一定标准为原农村集体经济组织划定了发展用地,充分保障了村民的发展利益。

  当这个城市走向创新发展时,需要为高科技和创新人才提供优质环境,土地资源逐渐成为发展的约束,所以近年来开始的城市更新,成为解决这一矛盾的重要手段。

  何梦笔:在过去,深圳城中村为数百万外来人口提供了可负担的住房。然而,随着时代的发展,城中村必须转变为现代社区,解决方案可以将股份合作公司扩展成一种新形式的住房合作社。在德国,住房合作社是一个可行的解决方案,它在没有直接公共投资的情况下提供可负担的住房。在深圳,社区的股份合作公司可以建立一个独特的新模式,他们可以筹集资金,建立社区的住房合作社。
因此,深圳可以借鉴德国的经验,社区可以发展一个两级的合作社系统。股份合作公司是核心,住房合作社是衍生组织。原村民仍然是前者的专属成员,其

  居民则成为后者的成员。此外,合作社有利于稳定邻里关系,从而提高成员之间的合作精神。

  樊纲:除此之外,城中村住房可纳入政府公租房管理体系,共享医疗、教育等城市公共服务。首先,集体股份公司可以作为出租方,对这些住房适当进行改造,将房屋纳入政府公租房的管理体系当中,集体股份公司承担运营管理的职能。这样既调动了市场的积极性,又融合了政府的统一管理。未来,城市发展朝着一体化的方向前进,把房屋建设和城市改造结合起来,把城中村当成城市的一个社区看待,将房屋纳入城市发展规划,纳入社区管理,让城中村共享教育、医疗等公共服务。

  02、为“未来社区”制定一个综合总体规划,德国经验值得借鉴

  深圳特区报:目前,一些地区已经开始开展“未来社区”建设试点工作。但是,未来社区的发展图景、实施路径等尚需探讨。那么,“未来社区”应该是什么样的?深圳在哪些方面可以先行先试?

  樊纲:人们在城市生活的基本要素主要是衣食住行,城市怎么把这些要素协调好,这才是最基本的。首先,未来社区是面向未来人群结构,服务未来人群结构的社区。我们要根据人口结构和社会群体结构的变化探讨未来社区的发展。第七次全国人口普查结果显示, 我国少儿人口和老年人口比重双双上升,凸显了“一老一小”问题的重要性。

  深圳的社区可以探索社区养老模式创新,学龄前儿童托管模式创新等。观察西方社会的发展经验,可以发现,社区承担了养老育幼的职能。所以,未来社区是面向未来人群的,未来的人群什么样,社区就提供什么样的服务和产品。

  唐杰:这实际上包括了很广的范围,关键是看人口密度很高的城市能不能创造出宜居、生态化的街区。我们现在看到的深圳是一个花园城市,花园就是生态。深圳生态环境改造的样板——大沙河,那条干枯的污染的河,现在已经变成了美丽的城市风光。在中国,深圳是全国拥有最多绿色建筑的城市,这样一座城市,处在南海之滨,能更多地保留它原有的生态风貌。对于深圳而言,全球还没有一个这样的城市,通过法律明确城市生态保护线,确定近一半土地是受保护的,这都是深圳这座城市未来生态发展的眼光。

  何梦笔:德国未来社区的一个关键特征,就是为工作生活的创新组织提供新的环境。新冠疫情的流行将对工作组织产生持久影响,深圳也是如此。新的工作与居住空间可以重构大都市的宏伟设计。

  这种转变将使社区“绿化”,因为新的发展可以包括全新形式的城市设计和低排放能源使用、交通和环保生活方式。居住模式的分散化为建造零碳工作-生活建筑创造了技术机会,想象一下带有特殊办公区的住宅单元,可以灵活地供远程工作的居民共享和访问,这有别于极度耗能的集聚区。

  我们需要的是为“未来社区”制定一个综合总体规划,以协调不同城区的发展,并对未来的挑战,如全球变暖和老龄化,进行综合考虑。

  黄成:未来社区其实也包括健康社区。到2022年,深圳要率先全面建立中国特色基本医疗卫生制度,建成全国医疗卫生事业创新发展新高地、国内一流的健康城市,让市民健康获得感明显增强,健康产业规模和创新能力显著提升。到2030年,建成全国重要的医疗中心城市、全球影响力卓著的健康城市,实现“病有良医”。绿色安全的健康环境基本形成,市民健康水平大幅提升,健康产业繁荣发展。

  在未来社区,在推动医疗健康服务数字化网络化智能化方面,深圳应以大数据为抓手,全面提升健康医疗领域的治理能力和水平。在推动生物医药产业集群式发展方面,深圳应该坚持规划引领,注重培育相关企业,出台相关政策,支持有潜力的生物医药企业研发和成长,全面拓展技术链、资金链、人才链,加快构建生物医药产业垂直生态体系。在创新医保制度方面,深圳应在风险共担、风险分摊的基础上全面强化医保制度的互助共济功能,以大健康理念明确多层次医疗保障体系建设的结构与功能定位,并采取措施稳步推进,以充分调动市场主体与社会力量的积极性。

  03、碳达峰碳中和目标要求产业发展和城市运行更有效率

  深圳特区报:在国家推行碳达峰、碳中和战略下,结合推进生态文明建设,建设宜家宜居的绿色社区,深圳产业应该发挥更大的作用,那么,未来深圳产业应该如何发展,以更有利于生态文明城市建设?

  唐杰:要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。按照我们现在的研究,深圳实际上已经进入了碳达峰平台期,未来碳排放量能不能继续下降取决于两个因素,一是深圳可不可以更多地使用可再生能源?可再生能源要达到多大的比例?我们说2060年实现碳中和,那个时候不是说没有化石能源,而是化石能源的比例占得很低。第二,深圳是否为碳中和做好了充分的准备。当可再生能源作为一种主要能源方式时,它会引起巨大的能源革命。人类从煤炭开始,后来走向石油时代以及现在的核聚变时代,核能还可以保留,但是未来可再生能源能不能快速增加呢?可再生能源领域,将是孕育未来产业、新兴产业的地方。我们能不能有效地提高碳汇资源呢?假如有一天,深圳50%的土地能够固碳,能够吸碳,这将是很好的发展方式。怎么做?我觉得现在可以提出来,引起高度重视。

  樊纲:唐老师说得很好,我觉得可以做一些具体的计划。第一,双碳目标为深圳新能源、人工智能、工业互联网等产业带来巨大发展机遇。就深圳已经具备的优势来说,双碳目标为深圳很多企业提供更大的机遇,比如:新能源汽车、电池制造、人工智能、工业互联网。人工智能可以减少能源的消耗,工业互联网可以更精确地利用能源。

  第二,碳达峰、碳中和目标要求产业发展和城市运行更有效率。比如,推进智慧城市建设,用科学手段管理城市交通信号灯,减少车辆停车频次,降低车辆能耗。或者说鼓励市民乘坐公共交通,这些事情就可以减少能源使用,自然也可以减少碳的排放。

  第三,政府需要加快出台政策和规则,加强市场的引导,培育产业生态。比如碳排放和碳交易规则,需要可执行、可核查的碳排放交易规则去引导市场。

图为深圳基层社区展开大规模核酸检测。深圳特区报记者 何龙 通讯员 吴赛锋 摄

  04、建设健康社区,探索基层治理工作中可持续的长效机制

  深圳特区报:党的十九大报告明确提出“实施健康中国战略”,强调“人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志”。一直以来,深圳围绕“大健康”理念,将生物产业和生命健康产业作为新一轮创新发展、产业转型升级的重要抓手,大力扶持和发展。那么,在建设健康社区方面,深圳还有哪些可以提升的地方呢?

  黄成:建设健康社区,妥善应对新冠疫情等重大突发公共卫生事件,是社会治理的重要内容。特别是今年突如其来的“5·21”疫情和“6·14”疫情,是对深圳这座超大城市治理体系和治理能力的一次大考。深圳经受住了考验,交出了一份来之不易的优异答卷。

  深圳的基层医疗机构在传染病防治、分级诊疗方面有很好的基础。疫情发生以来,遍布深圳的上千家社康机构充分发挥了疫情监测“哨点”的作用,社区工作者、社康医生、社区民警组成的社区三人小组,成为了此次疫情期间深圳社区联合防控的一大特点,以解决疫情防控中的痛点难点问题,相关的“ACT”模式也被人民日报积极报道。

  构建“党建引领+专业保障+多元参与”的全链条社区联防联控体系,有效解决了疫情防控中的痛点和难点,让疫情防控的各项指令和动作得以迅速落实。“A”(Administration),是党委政府严密组织,让病毒源头“切得断”。“C”(Community Health Service Center),即社康中心巩固阵地,设立发热预检分诊台,及时发现发热病人和疑似患者并做好隔离和转诊;“T”(Trinity Mechanism),即社区工作者、社康医务人员、社区民警三位一体组建社区联合控防“三人小组”。

  在发展基层医疗方面,深圳共有 700多个社区卫生服务中心,2016年以来,深圳市政府实施了一系列旨在加强基层医疗卫生体系的政策,建设了基层医疗集团,并将其打造成为管理共同体、责任共同体和利益共同体。深圳医改走出了一条以“基层医疗集团”模式为代表的基层医改道路,使得整个集团的工作重心向基层下移,医疗卫生资源向基层下沉,医务人员想尽办法让居民少得病、少得大病、及早治病,医疗服务理念实现了“以治疗为中心”向“以预防为中心”转变,这一模式也被国际顶尖医学杂志《柳叶刀》认可。

  在疫情常态化防控的当下,深圳应该在社区防疫“ACT”模式基础上探索基层治理工作中的可持续长效机制,把“ACT”模式进一步完善、延伸和深化,使其成为解决未来基层治理体系建设中各类型工作的抓手和支撑,为建设健康社区提供新路径。

  05、不应该把老龄化看作是个问题,而是把它看成发现新生活形式的机会

  深圳特区报:第七次全国人口普查主要数据结果发布以来,社会各界对老龄化的讨论热烈。那么,社区在提供养老服务、建设养老服务体系等方面应该如何布局?

  何梦笔:就像前面说的,未来的社区为当前的挑战提供了综合解决方案,使得新形式的工作-生活组织成为可能。在这种情况下,老龄化并不意味着放弃任何社会生产性角色。例如,在住房合作社中,老年人可以自行组织为社区中的年轻家庭提供灵活的托儿服务。出生率下降是中国未来经济繁荣的重大挑战,原因之一是年轻人在抚养孩子方面面临巨大的成本。在新社区中,前工业社区的传统托儿形式可以以新的形式复兴,这意味着任何空闲并愿意承担责任的人都可以提供社区托儿服务。

  我们不应该把老龄化看作是个问题,而是把它看成发现新生活形式的机会。当然,在充满合作和关怀精神的密集街区,老人也会得到邻居朋友的大力支持。

  培育这种相互关怀的网络的一个条件是城市设计要支持跨代的社会互动。例如,将老人留在养老院意味着将他们与邻里的互动隔离开来。这意味着浪费他们对社会可能的贡献。在新设计的社区中,将以多种方式促进互动,例如公园设计时可特别考虑老人小孩。另外,也可开展护理服务的代金券社会实验,人们甚至可以通过参与社区工作获得经济激励。

  黄成:确实如此,社区居家养老主要依靠家庭成员、保姆、社区志愿者等非专业人员,他们在老年人照料方面发挥着重要的作用。随着早期来深圳的建设者进入退休年龄,以及随子女来深居住的异地老年人日益增多,特别是高龄、失能和半失能、空巢独居老年人等养老服务领域的重点保障对象明显增多,深圳的养老服务需求更加旺盛、更加迫切、更加多样。未来深圳应继续扩大社区养老服务有效供给,同时鼓励国有企业、社会资本、公益组织等多方参与养老服务供给侧建设,围绕土地、住房、财税、金融、人才等方面制定支持政策,同时加快智能辅助设备在老年人群中的应用推广,利用信息手环、紧急呼叫器等智能服务工具实时监控老年人身体、生活状况,为居家和社区养老服务智能化创造条件。

  樊纲:是的,社区服务的基本内容就是提供居家养老、长者照护、失智护理等。社区服务由于距离老年人更近,提供的时间和地点更为灵活。社区医院的诞生让更多的老年人可以居家养老,减轻了养老机构的压力。老年人居住在社区里面,离子女距离比较近,加上传统文化的影响,居家养老很可能是中国的一个特殊社会现象。

  未来,居家和社区养老是我国养老事业发展的主要发力点。社区要提供专业的照看照料的服务,即使老年人不去医院也可以享受到同等的服务,减轻医院的压力,让更多老年人可以居家养老,让更多年轻人放心老年人居家养老。社区应加强医共体建设,使优质医疗资源下沉,形成囊括基层公共卫生服务机构、地方龙头医院、跨区域医疗中心的正三角形卫生医护体系。